尚紅娟
當前兩岸關係和平發展，各領域交流合作日益熱絡。在教育界，兩岸高校、學生及各類民間團體對擴大交流與合作的呼聲漸高，兩岸高等教育(包括高等職業教育)相互開放的程度、範圍正明顯擴大、合作持續升溫，高校合作辦學的時機也趨於成熟。[1]但是，兩岸高校合作辦學參照執行的仍然是《中外合作辦學條例》，這與日益緊密的兩岸關係，與一個中國的原則十分不相符合。當前需抓住兩岸關係良好發展的契機，積極推進兩岸高校合作辦學的立法進程，出臺相關的政策依據，藉此開創海峽兩岸交流合作的新領域。
一、兩岸高校合作辦學的現狀
兩岸間的高校合作辦學與熱絡的教育交流相比，起步晚，發展較為滯後。但歷經多年的探索，仍取得了一定的成就。據不完全統計，截至2008年底，兩岸已有400多所高校簽署了校際交流合作協議。[2]目前，臺灣地區與中國大陸進行高校合作辦學的機構或專案，在數量上排到中國境外高校合作辦學的第七位。[3]從地域分佈看，在經濟、文化較發達的東部沿海省份以及民辦高校發展較為成熟的大中城市，諸如福建、廣東、山東、陝西等地，兩岸高校合作辦學相對活躍。從合作辦學的特點看，可歸納為以下幾方面：
（一）以“校校”、“校校企”合作模式居多
當前兩岸教育交流與合作活動最多的是高等職業教育領域。從兩岸高職院校專案簽約情況來看，合作模式以“校校合作”及“校校企合作”為主。如，閩江學院與臺灣的中國文化大學、臺灣實踐大學合作建立的海峽學院、廈門南洋學院與臺灣大仁科技大學及臺企友達光電、廈門香山國際遊艇俱樂部間的合作；泉州師範學院與臺北海洋技術學院及泉州中泉集團船務公司等。此外還有部分相關院校的科研合作協議。本科教育層次合作的數量比較少，目前只有閩江學院海峽學院，這是兩岸首次從機構建設上進行本科人才培養的合作。[4]
（二）多採取“拼盤式”的課程教學
“拼盤式”教學主要是指兩岸高校在教學課程上聯合設置：著眼於引進臺灣優質教育教學資源，閩臺高校合作的每個專案的專業課程將有1/3引進臺灣高校的優質課程，臺高校教師承擔的專業課不少於1/4。 [5]以閩江學院為例：它與臺北的中國文化大學、臺灣實踐大學合作，採取“3+1"雙聯課程培養模式。在該模式下，學生第四年赴臺灣高校學習，其他兩年在海峽學院學習。學生50%的專業課程為臺灣高校的優質課程；由臺灣高校教師教學的比例達專業課的40%，黎明職業大學為25%，泉州資訊職業技術學院為30%。此外，廈門華天涉外學院、城市職業學院等在內的福建省12所高職院校也籌畫將在2011年共同開設課程，通過“拼盤式教學”（“2+1”，在大陸2年，臺灣1年）與臺灣院校展開合作。
（三）以“分段對接”的方式進行人才培養
國際上通行的高校合作辦學模式有三類：融合式、嫁接式、鬆散式 [6]74。兩岸高校的合作辦學模式則以分段對接培養為主，基本可以歸為不成熟的嫁接式。根據閩臺兩地高校簽訂的聯合培養人才協議，赴臺學生將採取學分制的管理辦法，學生畢業後由福建高校頒發學歷學位證書，臺灣高校出具課程學習成績證明或結業證書。福建省首批閩臺高職教育合作專案的試點校，生源培養模式主要為“2+1”或“2.5+0.5”。根據考生自願的原則，兩年（或兩年半）在大陸學校學習，最後一年（或半年）在臺灣高校學習。廈門理工學院與臺灣銘傳大學、南開科技大學高校合作辦學也採取了“分段對接”，本科學生實施“3+1”方式，專科學生為“2+1”方式。[7]
“校校企”合作同樣採取分段對接式的人才培養。廈門華天涉外技術學院、臺灣東泰高職與世昌集團公司採取訂單式聯合培養：華天學院主要負責學生的校本教育,東泰負責學生在企業的實訓教學,企業則負責職業操守培訓及頂崗實訓師傅帶徒弟的實訓指導。學生在三年的學習中,每半年在企業完成頂崗實訓課程後，返校學習半年理論知識，半年輪調一次。
（四）以“交換生”為重要合作專案
目前，“交換生”專案在兩岸高校間正如火如荼的展開。推薦優秀學生到合作院校進行短期的交換學習已成為了兩岸高校合作辦學的一大特色。僅2008年度，大陸派到臺灣的交換生就有900多人。臺灣的成功大學已與大陸6所高校40個學生簽訂了交換生協議；臺灣大學也已與北大、清華、復旦大學等6所大陸高校簽訂交換協議；臺灣的立德大學也與廈門南洋學院等幾所大陸姊妹校專門簽訂了合作培養學生協議。
（五）通過聯合培訓方式來提高教師素養
兩岸為了共同提高教師素養，還分類建立相關培訓中心，聯合培訓師資。[8]福建省教育廳於2009年6月頒佈了《閩臺高職院校聯合培訓師資規劃(2009-2012年)》：以學習借鑒臺灣職業教育先進的辦學理念、人才培養模式、教育教學模式、課程體系及教學方法為重點，以專題報告、課堂講授、實踐操作、主題討論、參觀考察等主要形式展開。2009年，福建省已舉辦9期高職院校師資培訓班，共培訓近500人。未來三年，福建還將建設“兩岸職業教育教學資源基地”、“師資培訓基地”，計畫用約4年的時間，對省高職院校的院（校）長、教學管理幹部、專業教師3000餘人進行分類、分層次培訓。
二、兩岸高校合作辦學存在的問題
由於兩岸教育管理模式的不同及現行相關政策的限制，目前兩岸高等院校間的“合作辦學”大多還處在課程合作、學生聯合培養和師生交流等有限層面，尚未具備中外高校合作辦學中所體現出的市場性、產業性、多樣性、營利性等特徵。究其根本，政策性障礙是為關鍵因素之一。兩岸高校合作辦學的行為至今尚未獲得臺灣當局的認可，在辦學過程中同樣也缺少立法的保障和相關政策的指導與規範。正如學者潘懋元所指，“制度化缺失，是阻礙兩岸穩定、持恒、深度交流合作的因素。兩岸互動關係，雖然民間熱情很高，頻率也高，但大多具有自發、鬆散、暫時性等特點，缺乏統整性和長效性”，“至今兩岸尚未對高等教育互動的相關規範簽署共同協議，對於一些基礎性的問題，如學歷、學位互認，職業資格認證的對接，課程、學分的轉換等等，也未簽署相關檔，多半只是單邊政策。”[9]
（一）“合法性”的缺失
兩岸間的教育交流合作，大陸方面一直以積極的態度進行引導，臺灣方面則始終持以消極、被動的態度。直到1991年，臺灣才正式將兩岸教育交流政策規劃列入公共政策的議程。發展至今，囿於臺灣方面不承認中國大陸高（院）校的學歷，不允許陸生赴臺高校就讀，海峽兩岸仍未實現“學分互認、學歷互采”的雙向認同，兩岸高校合作辦學的正常開展也因此受到嚴重阻礙。
目前與大陸簽署高校合作辦學協議的臺灣高校均面臨“合法性”的缺失。據臺灣教育部門的統計，截止2005年，臺灣共有51所學校向教育部門申報和大陸學校締結姊妹校，其中約三分之一為“國立”大學，但至今尚無一所大學通過審查。臺灣教育部門表示審核不通過主要是“為爭取兩岸交流的對等與尊嚴”。[10]
在臺當局的阻撓下，兩岸高校的合作協議多是民間行為，內容多是以交流為中心；辦學主體也以高職院校和（民辦）私立大學居多；公辦（“國立”）大學以及研究型大學、綜合類院校間多進行師生互訪和學術交流等合作專案。合作主體的一元化同時也導致了兩岸合作辦學區域的局限。在中外高校合作辦學的發展中，上海、北京、山東所擁有的合作機構與專案位居前三，但這三省市與臺灣地區的合作辦學相對較弱。尤其是擁有全國近三分之一台商的上海地區，筆者尚未發現滬臺高校間的高校合作辦學。
（二）立法保障與相關政策配套不足
兩岸高校的合作辦學，在大陸主要參考《中外合作辦學條例》。2003年頒佈的《中外合作辦學條例》第59條明確規定，“港澳臺三地教育機構與內地教育機構舉辦高校合作辦學專案的參照執行該條例；而且，所有法律規範和政策中的海外留學均包括到香港、澳門和臺灣地區接受教育服務的學習與培訓活動”。對此，臺灣則沒有明確的政策和立法，《兩岸人民關係條例》僅是對大陸地區高級中學以下的台商學校進行了相應的規定。加入世貿後，臺灣地區並未履行對大陸地區平等開放教育服務的WTO承諾，不但拒絕承認大陸的學歷，還對大陸學生赴臺設置各種限制。
目前，作為兩岸高校合作辦學的唯一政策依據——《中外合作辦學條例》，其適切性在兩岸高校合作辦學的具體運作中已受到了挑戰。在實際的辦學中：大陸方面尚不允許臺灣投資者在境內單獨設立以中國公民為主要招生對象的學校及其他教育機構，只能採取高校合作辦學的方式（其中涉及開設課程、使用繁體字簡體字等問題）。臺灣方面則不允許臺灣高等教育機構在大陸設立分校，只能成立新的高等院校，雇用臺灣和大陸的師資，招收臺灣和大陸的學生。
而且，在立法保障與相關政策規範不足的情況下，兩岸間的高校合作辦學中也難免會造成合作主體對高校合作辦學的性質、作用、等諸多問題認識不清；在管理體制上引發職責不明、推諉扯皮現象以及交叉行政或是無人問津的情況，這不僅直接影響到高校合作辦學效率和效益，也使得合作主體的利益缺乏有效的保障。此外，《中外合作辦學條例》的頒佈已有7年之久，《條例》本身尚有待於不斷建設和完善，尤其是兩岸關係的良性發展，“三通”的實現，ECFA的簽訂，學歷認證的三讀通過等，使得法制監管的實踐中存有很多政策滯後和不配套問題，包括涉及到兩岸高校學歷、學位證書的認證和認可等問題；另外，品質的監管、年審和評估制度的不健全等一系列問題也攸關學生利益的保障和高等教育市場的健康發展。
合法性的缺失，相關立法保障和政策配套的不足，使得兩岸高校合作辦學目標及其定位只能停留於初步的、最簡單層次的合作，很難取得實質性突破。這也從客觀上對建立和完善兩岸高校合作辦學法律、法規及監管機制提出了迫切要求。
三、推進兩岸高校合作辦學的對策
2009以來，兩岸關係出現重大積極變化，兩岸的文化教育交流“既有巨大需求和潛力，也顯得更為重要” [11]。面對難得的歷史機遇，兩岸教育交流與合作深入發展的障礙更為突出的顯現在人們面前。突破這種障礙，兩岸高校間的合作辦學不僅能夠在更廣範圍、更深領域和更持久發展層次上有所突破，實現合作辦學機制的規範化、常態化；還能為兩岸青年一代創造更多相互瞭解與學習的機會和空間，培養出更多為兩岸經濟與社會發展所需要的人才。
（一）加快推進兩岸教育合作立法進程，細化和規範教育政策法規的制定、執行和監督。
自《中華人民共和國教育法》頒佈以來，我國教育方面的立法已經邁出了歷史性的一步。2004年6月，《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》的施行標誌著我國中外合作辦學活動的開展將更加規範、更加有法可依。但結合兩岸高校合作辦學的實踐看，政策的制定仍顯緩慢和不夠健全，特別是在一些細節問題上，如教育經費的投入使用和監督，社會辦學的權利和義務，學校辦學自主性等方面，都只是大體的方向和原則，缺乏具體可行的標準。這在一定程度上造成了教育方針政策的人為因素過多，變動太快，難以執行和缺乏監督。所以，值此歷史契機，我們應進一步加快教育合作立法進程，把兩岸合作辦學的相關細節在法律中固定下來，使政策法規的制定、執行和監督符合科學規律；並儘量避免出現有法不依，執法不嚴的情況，保證了高等教育的健康發展。
（二）加快推進兩岸學歷、學位的互認進程，配套相關的政策條例與保障體系。
目前，大陸已經形成一套較完整的臺生赴陸求學的政策體系。但臺灣當局在招收大陸學生、承認大陸高校學歷方面還沒有徹底開放。儘管臺灣地區的部分高校可以與大陸部分地區在小範圍內進行高校合作辦學，如展開“拼盤式教學”合作，簽署高校合作辦學協議，投入高校合作辦學試點等。但是，這些協議僅僅限於聯合辦學機構，尚未涉及到教育服務的其他提供模式。根據臺灣教育主管部門發佈的《外國學歷認證法》第8條和第9條的規定，大陸高校的學歷、學位不屬於不予認證的範圍。截止2008年底，臺灣學生赴大陸就學的學生有大約14，000人，他們的學歷尚未獲得臺灣地區的官方認可。
臺灣方面人為設置的學歷壁壘，極大地限制了兩岸教育交流與合作長效機制的建立，使得兩岸高校合作辦學在實際工作中還有許多具體問題亟待兩岸有關部門加強溝通磋商解決。而且，對於兩岸的高校合作辦學來說，相應的政策法規、人才培養的品質保障體系等方面也仍有待完善。大陸地區雖己出臺了一些對外高校合作辦學的政策法規，卻不適合兩岸間高校合作辦學的具體運作；臺灣地區在政策上對兩岸高校合作辦學未給予支持，對於招收大陸學生也未做出正面肯定。
因此，為了兩岸間高校合作辦學的深入發展，大陸方面需積極制定兩岸高校合作辦學條例或更具體的實施辦法，對合作雙方權益、高校合作辦學品質，實際工作中的具體操作上進行明確規定，包括合作雙方的關係，如法律關係、財務關係等；臺灣地區則應儘快制定出鼓勵兩岸發展高校合作辦學的政策或措施。若條件許可，兩岸則可以共同商討制定有利於彼此發展政策法規，以加強學生權益的法律保護、教育投資者的保護、知識產權保護等。
（三）兩岸共同設立教育評估體系，建立常規的教學品質檢查制度。
可參照借鑒發達國家，構建一套完備的品質評估體系以保證高校合作辦學的品質和學生的素質。諸如：美國的ACICS——民間高等教育品質評估聯盟，主要採取明訪和暗訪兩種方式對不符合辦學標準的高校立即取締跨國辦學資格；澳大利亞專門制定由學生對高校合作辦學品質評估的方法，對教材、教學方法、教學效果等內容分門別類地進行進檢查；英國專門頒佈了《高等教育境外高校合作辦學實施準則》，特別強調辦學水準和辦學品質，並對有關高校合作辦學活動進行品質抽查等。
此外，還應實行內外部雙重品質管理機制。外部品質保障體系包括中央和地方政府部門、社會一些機構組織共同參與管理；內部品質保障體系指高等院校內部對高等院校各方面所進行的監管。評估體系和品質保障機制不但要顧及總體上的戰略規劃與改革、行政管理等方面，還應兼顧學校教師和學生的管理、專業和課程設置、實施、評價，以及學生學習成果的評鑒等方面，儘量做到全面、細緻，確保高校合作辦學的高質量，以此來確保兩岸高校合作辦學的可持續發展，能夠真正實現“彌補、促進、提高”的辦學目的。[6]
（四）充分發揮地方政府的主動性，鼓勵高校在兩岸設立分校
目前，兩岸高校間的合作辦學大都是民間自發進行，如能獲得當地政府的有力支持，制定相應的政策法規來調節與規範，並提供必要的資金資助，這對保障兩岸高校合作辦學的順利運行有重要意義。以福建省為例：
從1985年成為大陸第一個招收臺灣學生的省份以來，福建對臺教育交流合作一直走在大陸各省市之前。福建政府不僅專門出臺了《福建省教育廳關於推進閩臺合作辦學的幾點意見》[12]；還在實踐中積極推動兩岸高校校際及教育協會間的合作。目前，福建已推動30所高職院校與臺灣33所高校簽訂了72項合作協議書，成立了海峽兩岸職業教育交流合作中心，啟動了兩岸教育合作試驗園區、兩岸職業教育師資培訓基地和兩岸職業教育教學資源基地的建設。[13]
坐落在福州地區大學新校區的兩岸教育合作試驗園，以吸引兩岸高水準的大學在福建省聯合辦學為目的，既可以開展各層次學歷教育，也可合作辦學創辦二級學院，或者設學分班。福建省政府還無償劃撥合作辦學用地並允許第三方投資建設，實行民辦教育運行機制，辦學主體可以自主調整設置和單列招生計畫。為鼓勵臺灣高校優秀教師赴大陸講學，福建省政府還在“優秀人才計畫”上給予政策傾斜，安排專項經費，對合作專案的人才引進，重大科技專案、實驗室建設等給予經費支持。[14]
此外，在原有“校校”聯合基礎上，福建省還推行了“校校企”閩臺高職人才的聯合培養專案。[5]福建資訊職業技術學院等11所高職院校、15所臺灣高校與50家大陸台資企業，在產業發展急需的28個專業開展高校合作辦學。在此基礎上，福建省還將再組建10個左右區域性行業職教集團，並計畫建立校企合作激勵和保障機制，對支付職業院校學生實習報酬、購買保險或者為職業院校提供實訓設備的企業實行稅收減免等優惠政策。
分校的建立不僅有利於大學自身的發展，對兩岸高等教育的共同發展也將起重要作用。兩岸都有知名大學和豐富的高等教育資源：臺灣地區的臺灣大學、政治大學、淡江大學等;大陸地區的北京大學、清華大學、中國人民大學、復旦大學等。兩岸的高等院校可充分利用雙方的優勢資源，包括優勢專業、生源、師資、設備、社會環境等，充分發揮各自的自主性和創新性，開設特色專業或適合於當地社會經濟發展需要的專業，靈活開展具有本土特色和適宜本土發展的課程體系，培養出服務於當地經濟的應用型高級人才。
“合作競爭、互補互利、共創多贏”是兩岸教育交流的重要原則之一。兩岸教育政策應從服務的觀念出發，全方位從學生（學歷互認）、教師（雙師制度）、課程（學分互認）、研究（建立長期的研究交流平臺）等進行兩岸教育合作。[15]為此，兩岸應努力加強溝通和對話，盡速互相承認學歷與招收學生；消除彼此的隔閡，在“對等承認”、“學術認定”的原則下修訂兩岸合作辦學的立法，以此尋求兩岸最大利益與兩岸合作辦學更寬廣的空間；並在合作辦學中增進兩岸學子文化、思想的交流，縮小政治分歧，增進對中華文化的認同。[16]